Zakon o javnoj nabavi (NN 120/16, 114/22) – pročišćeni tekst zakona s kazalom pojmova

Autor/i: Zdenka Pogarčić

Vrijeme izdavanja: studeni 2022.
Uvez: meki
Broj stranica: 360
Oznaka: 811-486

Cijena: 9,9500 kn

Naruči

* Broj primjeraka:

* Naručitelj:

* Mjesto:

* Poštanski broj:

* Adresa:

* OIB:

* Telefon:

Telefaks:

* Email:

UVODNE NAPOMENE

Zakon o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 120/16.)  cjelovito uređuje  sustav javne nabave  u Republici Hrvatskoj i na snazi je od 1. siječnja 2017. Utvrđuju se pravila o postupku javne nabave koji provode javni ili sektorski naručitelj ili drugi subjekt u slučajevima određenim Zakonom, radi sklapanja ugovora o javnoj nabavi robe, radova ili usluga, okvirnog sporazuma te provedbe projektnog natječaja. Javna nabava u smislu  Zakona o javnoj nabavi je  nabava putem ugovora o javnoj nabavi robe, radova ili usluga koje obavlja jedan ili više naručitelja od gospodarskih subjekata koje su ti naručitelji odabrali, bez obzira  na to jesu li ili roba, radovi ili usluge namijenjeni javnoj svrsi. Sastavni dio Zakona o javnoj nabavi su i 12 posebnih priloga.

Zakon o javnoj nabavi  u potpunosti je usklađen  sa važećim europskim regulatornim okvirom kako slijedi:

1. Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL L 94, 28.3.2014.), kako je posljednje izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2015/2170, od 24. studenoga 2015. o izmjeni Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s pragovima primjene za postupke dodjele ugovora (SL L 307, 25.11.2015.)

2. Direktiva 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (SL L 94, 28.3.2014.), kako je posljednje izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2015/2171 оd 24. studenoga 2015. o izmjeni Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s pragovima primjene za postupke dodjele ugovora (SL L 307, 25.11.2015.)

3. Direktiva Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL L 395, 30.12.1989.), kako je posljednje izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovora o koncesiji (SL L 94, 28.3.2014.)

4. Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL L 76, 23.3.1992.), kako je posljednje izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovora o koncesiji (SL L 94, 28.3.2014.)

5. Člancima 2., 12. i 13. Direktive 2009/81/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o usklađivanju postupaka nabave za određene ugovore o radovima, ugovore o nabavi robe i ugovore o uslugama u području obrane i sigurnosti koje sklapaju javni naručitelji ili naručitelji te izmjenama i dopunama Direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ (SL L 216, 20. 8. 2009.), kako je posljednje izmijenjena Uredbom Komisije (EU) 2015/2340 оd 15. prosinca 2015. o izmjeni Direktive 2009/81/EZ Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s pragovima primjene za postupke dodjele ugovora (SL L 330, 16.12.2015.).

Tijekom šestogodišnje primjene Zakona  o javnoj nabavi uočeni su određeni nedostaci u sustavu pravne zaštite  što je zahtijevalo provedbu temeljite analize, ocjene postojećeg stanja i revidiranje onog dijela zakonskih odredbi koje se odnose na sustav pravne zaštite s ciljem povećanja učinkovitosti tog postupka.

Na nedostatke u sustavu pravne zaštite višekratno je u svojim godišnjim izvješćima ukazivala i Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave.

Pored toga, Nacionalnim programom oporavka i otpornosti 2021. - 2026. utvrđena je reformska mjera „Jačanje sustava pravne zaštite u javnoj nabavi“, kao temelj za učinkovito uređenje pravne zaštite u javnoj nabavi, kojoj je cilj skraćenje prosječnih rokova rješavanja žalbenih predmeta i otklanjanje procesnih zlouporaba uvođenjem obvezne e-žalbe.

I konačno, bilo je potrebno Zakon o javnoj nabavi uskladiti sa normativnim rješenjima   sadržanim u Zakonu o obnovi zgrada oštećenih potresom na području Grada Zagreba, Krapinsko-zagorske županije, Zagrebačke županije, Sisačko-moslavačke županije i Karlovačke županije („Narodne novine“, br. 102/20., 10/21. i 117/21.).

Vlada Republike Hrvatske, kao predlagatelj Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 114 /22; u daljnjem tekstu: Novela zakona) u ocjeni postojećeg stanja, pored ostaloga, konkretizira, analizira i pojašnjava nedostatke postojećeg  javnonabavnog sustava pravne zaštite, navodeći sljedeće:

“Prema važećem zakonskom uređenju pravodobnom žalbom na dokumentaciju o nabavi zaustavlja se postupak javne nabave. Međutim, postupak se zaustavlja i u slučaju nepravodobnih i nedopuštenih žalbi dok Državna komisija ne odluči o žalbi. Naručitelji su obvezni po završetku žalbenog postupka produžiti rok za dostavu ponuda čime se omogućava žaliteljima koji nemaju za cilj ostvariti pravnu zaštitu da izjavljivanjem žalbi izvan zakonom propisanih rokova (nepravodobnih žalbi) zaustave postupak nabave i dovedu do produljenja roka za dostavu ponuda i na taj način odugovlače postupke javne nabave, što predstavlja osobit problem u postupcima javne nabave koji su financirani iz EU fondova zbog potrebe poštivanja rokova koji su određeni za povlačenje predmetnih sredstava.

Praksa Državne komisije pokazuje učestale žalbene predmete pojedinih žalitelja, koji vješto koristeći važeće zakonske odredbe, izjavljuju žalbe bez žalbenih navoda, prisiljavajući Državnu komisiju da traži uređenje žalbe u tom dijelu. Na taj način produljuje se žalbeni postupak, a time i sam postupak javne nabave.

Također, recentna praksa je pokazala, a što je razvidno i iz godišnjih izvješća o radu Državne komisije, da pojedini gospodarski subjekti žalbe ne ulažu s ciljem da ostvare pravnu zaštitu od nezakonitog postupanja naručitelja, već iskorištavaju naprijed važeće zakonske odredbe kao i niske žalbene naknade kako bi zaustavili postupak javne nabave i odgodili otvaranje ponuda.

Zakonodavstvo EU u području javne nabave, s kojim je usklađeno hrvatsko zakonodavstvo, zahtjeva od država članica da osiguraju efikasnu pravnu zaštitu u postupcima javne nabave. U postupku javne nabave u Republici Hrvatskoj žalba se može izjaviti u svakoj pojedinoj fazi postupka (npr. na sadržaj poziva ili dokumentacije o nabavi, na sadržaj ispravka poziva na nadmetanje, na izmjenu dokumentacije o nabavi, na postupak pregleda i ocjene ponuda, i sl.) što omogućava učinkovito vođenje postupaka javne nabave jer se određene nepravilnosti mogu ispravljati tijekom postupka bez da se oni poništavaju, a što bi bio čest slučaj kada bi se žalba izjavljivala samo na odluku o odabiru.“.

Polazeći od  svega navedenoga,  Novelom zakona reformirani su i poboljšani pojedini instituti sustava pravne zaštite u području javne nabave te uvedene druge novine, s ciljem povećanja učinkovitosti postupka pravne zaštite i jačanja ekonomičnosti  javne nabave u cjelini.

Cilj ovih promjena bio je i spriječiti zlouporabe procesnih ovlaštenja koja su korištena radi  manipulativnog i obijesnog ulaganja žalbi što je dovodilo do  nepotrebnog  i neutemeljenog ometanja, usporavanja i zaustavljanja postupaka po žalbi i, u konačnici, produljenja trajanja žalbenih postupaka i postupaka javne nabave u cjelini.

Novelom zakona uvode se sljedeće novine:

– Uvodi se sustav e-Žalbe i to ne više kao mogućnost već kao obveza.

Sustav izjavljivanja žalbe u postupcima javne nabave elektroničkim sredstvima komunikacije, koristeći povezane sustave Elektroničkog oglasnika javne nabave Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: EOJN) i Državne komisije (sustav e-Žalba) postaje isključivi i obvezan  način izjavljivanja žalbe iz razloga  praktičnosti, ekonomičnosti i racionalnosti što će, prema procjeni predlagatelja Novele zakona, doprinijeti skraćivanju trajanja žalbenog postupka.

Ovakav način izjavljivanja žalbe se, prema podacima Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, i do sada pokazao vrlo učinkovit, jer se broj izjavljenih žalbi elektroničkim sredstvima komunikacije, putem sustava e-Žalba, povećavao iz godine u godinu, pa je tako, primjerice, u 2020. godini 54% žalbi bilo izjavljeno putem sustava e-Žalba, a u 2021. godini 63%.

– Izmjenama se omogućuje naručiteljima da postupak nabave ne zaustavljaju, odnosno da javno otvaranje ponuda ne odgađaju, u slučaju kada izjavljena žalba nije dopuštena ili je očito nepravodobna.

Navedena izmjena uvodi se s ciljem sprječavanja mogućnosti da se izjavljivanjem žalbe na dokumentaciju o nabavi zaustavi postupak javne nabave bez stvarne namjere za ostvarivanjem pravne zaštite.

– Propisuje se da izjavljena žalba obvezno  mora sadržavati žalbene navode.

Zamijećeno je u praksi Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave da određeni žalitelji, podnoseći žalbu, ne navode žalbene navode, kao supstancijalni dio žalbe, što dovodi do produljenja roka za izjavljivanje žalbe, a time i produljenja trajanje žalbenog postupka kao i  trajanja postupka javne nabave u cjelini. Prema do sada važećem zakonskom uređenju, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave mora žalitelja pozvati na uređenje žalbe.

Izrijekom se propisuje da se žalba, koja ne sadržava žalbene navode (opis nepravilnosti i obrazloženje), može odbaciti kao neuredna, bez pozivanja žalitelja na uređenje žalbe u tom dijelu.

– Uređuju se iznosi žalbenih naknada na način da su bolje kalibrirani i uravnoteženi,  sagledavajući procijenjenu vrijednost nabave, s jedne strane, i  ostvarenje prava na pristup žalbi, s druge strane.

– Mijenja se članak 317. Zakona o javnoj nabavi na način da se određuje kada javni naručitelj smije izmijeniti ugovor o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja, bez provođenja novog postupka javne nabave,  te se propisuje da je potrebno kumulativno ispunjenje sljedećih uvjeta: da je do potrebe za izmjenom  došlo zbog okolnosti koje pažljiv javni naručitelj nije mogao predvidjeti, da se izmjenom ne mijenja cjelokupna priroda ugovora i da svako povećanje cijene nije veće od 50%  vrijednosti prvotnog ugovora, umjesto do sada važećih 30% vrijednosti prvotnog ugovora.

Posebno napominjemo da i dalje važi pravilo prema kojem se ograničenje procjenjuje na temelju neto kumulativne vrijednosti svih uzastopnih izmjena, za slučaj da je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena.

Predlagatelj u obrazloženju Novele zakona, uz ovu izmjenu, iznosi sljedeću argumentaciju:

“Isto se predlaže zbog poremećaja u dobavnim lancima, uzrokovanim vanjskim čimbenicima, a koji su doveli do globalnih poremećaja na tržištima zbog kojih ugovaratelji trpe eskalacije cijena građevnih proizvoda i materijala, energenata i sirovina, čime su primorani u kratkim rokovima ili avansno podmirivati višestruko veće cijene od onih po kojima su formirali cijene u svojim ponudama.

Stoga rast cijena građevnih proizvoda i materijala prijeti zaustavljanju već pokrenutih investicija dok rast cijena robe i drugih sirovina dovodi do zastoja ugovorenih isporuka ili raskida postojećih ugovora.

Predložene izmjene u skladu su sa pravnom stečevinom u području javne nabave. Naime, u uvodnoj izjavi (109) Direktive 2014/24/EU propisano je da „javni naručitelji mogu biti suočeni s vanjskim okolnostima koje nisu mogli predvidjeti u trenutku dodjele ugovora, posebno ako će za izvršenje ugovora biti potrebno duže razdoblje.

U tom slučaju potreban je određeni stupanj fleksibilnosti kako bi se ugovor prilagodio tim okolnostima bez provođenja novog postupka nabave. Pojam nepredvidivih okolnosti podrazumijeva okolnosti koje nisu mogle biti predviđene usprkos temeljnoj pripremi prvotne dodjele od strane javnog naručitelja, uzimajući u obzir sva dostupna sredstva, narav i obilježja određenog projekta, dobru praksu u određenom području te potrebu osiguravanja prikladnog odnosa između sredstava potrošenih na pripremu dodjele i njezinu predviđenu vrijednost.

Međutim, to se ne može primjenjivati u slučajevima u kojima izmjena uzrokuje promjenu naravi cjelokupne nabave, primjerice, zamjenom radova, robe ili usluga koje je potrebno nabaviti nečim različitim ili temeljnom promjenom vrste nabave, jer se u takvim slučajevima može pretpostaviti mogući utjecaj na rezultate.“.

U odnosu na sektorske naručitelje isto se navodi u uvodnoj izjavi (115) Direktive 2014/25/EU.

Predloženom izmjenom, odredba članka 317. Zakona o javnoj nabavi i dalje ostaje znatno restriktivnija od dopuštenog člankom 72. stavkom 1. točkom c) Direktive 2014/24/EU.“.

Treba dodatno skrenuti pozornost i na članak 313. Zakona o javnoj nabavi koji govori o izvršenju ugovora te na pravilo sadržano u stavku 3. koje ostaje nepromijenjeno da se na odgovornost ugovornih strana za ispunjenje obveza iz ugovora o javnoj nabavi, uz odredbe Zakona o javnoj nabavi,  na odgovarajući način primjenjuju i odredbe zakona kojima se uređuju obvezni odnosi.

Naime, člankom 627. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“, broj 35/05,41/08,125/11,78/15,29/18  i 126/21) određeno je da, kada je ugovoreno da je cijena fiksna odnosno nepromjenjiva, izvođač ima pravo zahtijevati izmjenu cijene radova ako se nakon sklapanja ugovora, bez njegova utjecaja, cijene elemenata od kojih je cijena radova sastavljena povećaju za više od 10%. Izvođaču pripada pravo na razliku u cijeni preko 10%, a u slučaju promjene cijene do 10% rizik  preuzima izvođač.

Člankom 629. Zakona  obveznim odnosima definirani su uvjeti kada naručitelj ima pravo na sniženje ugovorene cijene.

– Novelom zakona propisuje se da naručitelji nisu obvezni primjenjivati ovaj Zakon na nabavu roba, radova ili usluga u svrhu saniranja posljedica prirodnih nepogoda, velikih nesreća i katastrofa i obnove  nakon njih ako je to uređeno posebnim propisom i do vrijednosti pragova iz članka 13. Zakona o javnoj nabavi. Pojmovi velika nesreća i katastrofa imaju značenje u smislu zakona kojim je uređen sustav civilne zaštite, a pojam prirodna nepogoda ima značenje u smislu zakona kojim je regulirano ublažavanje i otklanjanje posljedica prirodnih nepogoda.

Dakle, propisana je mogućnost izuzeća od primjene odredbi Zakona o javnoj nabavi, u dijelu koji se odnosi na jasno propisana pravila koja se primjenjuju na postupke javne nabave male vrijednosti, uključujući i obvezu primjene načela javne nabave, kada se radi o postupcima jednostavne nabave, ali isto tako i mogućnost provedbe postupka javne nabave, sukladno odredbama Zakona o javnoj nabavi, ako naručitelj smatra da je isto potrebno u pojedinim situacijama.

Ovom izmjenom usklađuje se Zakon o javnoj nabavi sa Zakonom o obnovi zgrada oštećenih potresom na području Grada Zagreba, Krapinsko-zagorske županije, Zagrebačke županije, Sisačko-moslavačke županije i Karlovačke županije („Narodne novine“, br. 102/20., 10/21. i 117/21.; u daljnjem tekstu: Zakon o obnovi).

Naime, člankom 42. stavkom 1. Zakona o obnovi propisano je da se na nabavu robe, usluga i radova, čija je vrijednost manja od vrijednosti europskih pragova koje Europska komisija objavljuje u Službenom listu EU, dakle, za postupke javne nabave male vrijednosti i postupke jednostavne nabave, primjenjuju posebne odredbe provedbenog propisa Zakona o obnovi koji uređuje provedbu postupaka nabave robe, usluga i radova za potrebe obnove (Pravilnik o provedbi postupaka nabave robe, usluga i radova za potrebe obnove – „Narodne novine“, broj 126/21. i 19/22.). Predmetni Pravilnik, u skladu s mjerama antikorupcijske zaštite, uređuje postupke nabave radi sklapanja ugovora o nabavi, pravila žalbenog postupka, uzimajući u obzir načela javne nabave te obvezu primjene e-sredstava komunikacije i javne objave informacija o postupcima nabave.

– Novelom zakona mijenjaju se određene odredbe Zakona o javnoj nabavi radi prilagodbe uvođenju eura kao službene valute u Republici Hrvatskoj.

– Zaključno, Novelom zakona se provode i  određene nomotehničke izmjene, sukladno  usvojenim pravno-metodološkim načelima i jedinstvenim nomotehničkim pravilima koja se primjenjuju pri izradi zakona.

Novela zakona stupila je na snagu 11. listopada 2022. godine, osim pojedinih odredaba koje stupaju na snagu na dan uvođenja eura kao službene valute u Republici Hrvatskoj.

U ovom separatu donosimo redakcijski pročišćeni tekst Zakona o javnoj nabavi koji uključuje tekst Zakona o javnoj nabavi, objavljen u „Narodnim novinama“, broj 120/16 i tekst Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi, objavljen u „Narodnim novinama“, broj 114/22 te pročišćeno i dopunjeno Kazalo pojmova.

Zagreb, listopad 2022.

Autorica